本網(wǎng)記者 張一龍
一個(gè)月內(nèi)，來(lái)自國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱電監(jiān)會(huì)）高層的聲音接踵而至。
９月１１日，國(guó)家電監(jiān)會(huì)副主席王野平在北京會(huì)見(jiàn)南非國(guó)家電力公司代表團(tuán)時(shí)表示，以２００２年底１１家中央電力企業(yè)掛牌成立為標(biāo)志，經(jīng)過(guò)三年多的實(shí)踐，中國(guó)電力體制改革邁出了實(shí)質(zhì)性步伐，收到了非常好的效果，
９月１９日，電力市場(chǎng)化改革與中國(guó)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力建設(shè)國(guó)際研討會(huì)在北京隆重召開(kāi)。國(guó)家電監(jiān)會(huì)副主席史玉波在開(kāi)幕式上指出，目前電力改革已經(jīng)取得了重要的階段性進(jìn)展，廠網(wǎng)分開(kāi)初步實(shí)現(xiàn)，發(fā)電領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)正在形成，電價(jià)改革邁出重要步伐，電力企業(yè)的活力得到增強(qiáng)，區(qū)域電力市場(chǎng)開(kāi)始建立，電力監(jiān)管制度建設(shè)取得了重要進(jìn)展。在推進(jìn)電力體制改革的過(guò)程中，電力安全穩(wěn)定運(yùn)行，保證了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)電力的需求。
國(guó)家電監(jiān)會(huì)主席柴松岳在九月份的《中國(guó)電業(yè)》上發(fā)表署名文章，認(rèn)為“電力改革進(jìn)入加速推進(jìn)的新階段”。同時(shí)，他認(rèn)為“電力監(jiān)管任務(wù)艱巨”，提出“要積極貫徹落實(shí)工作小組第九次會(huì)議和國(guó)務(wù)院專門會(huì)議關(guān)于下一步電力體制改革的各項(xiàng)部署，堅(jiān)定不移地推進(jìn)電力體制改革，毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持電力體制改革的市場(chǎng)化方向”。
事實(shí)上，已經(jīng)持續(xù)了近十年的電力體制改革并非一帆風(fēng)順，電力監(jiān)管工作作為改革的產(chǎn)物也經(jīng)受著“成長(zhǎng)的煩惱”。而對(duì)于尚在摸索前進(jìn)中的電力體制改革來(lái)說(shuō)，能否充分發(fā)揮電力監(jiān)管的作用已成為影響改革成敗的關(guān)鍵。
改革主導(dǎo)權(quán)三易其主
電力工業(yè)是國(guó)家的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、公用事業(yè)，對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展舉足輕重，世界各國(guó)的電力改革都是由政府提出方案并主持改革。但當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)主體初步形成，推進(jìn)電力市場(chǎng)規(guī)范的階段，改革的重心應(yīng)及時(shí)向建立有效的電力監(jiān)管體制、發(fā)揮監(jiān)管作用上傾斜。
1997年，國(guó)家電力公司成立，邁出了電力工業(yè)體制改革的第一步。當(dāng)時(shí)，國(guó)家電力公司確定了改革進(jìn)行的“四步走”方案得到了國(guó)家有關(guān)部門的認(rèn)可。按照方案，到2010年，基本完成跨大區(qū)聯(lián)網(wǎng)，形成全國(guó)聯(lián)合電網(wǎng)，統(tǒng)一調(diào)度。實(shí)行廠網(wǎng)分開(kāi)，所有電廠不論產(chǎn)權(quán)關(guān)系，都作為具有同等地位的獨(dú)立的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)；到2010年以后，根據(jù)條件實(shí)行發(fā)、輸、配三個(gè)環(huán)節(jié)分開(kāi)，建立規(guī)范有序的電力市場(chǎng)，在更大范圍內(nèi)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。
可以說(shuō)，從1998年至2002年底，是電力改革力度最大的5年，最大的成果是完成了對(duì)國(guó)家電力公司組織體系的拆分，在形態(tài)上打破了壟斷。1998年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《國(guó)家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于深化電力工業(yè)體制改革有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》（也稱146號(hào)文），“廠網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”試點(diǎn)相繼在上海、浙江、山東、遼寧、吉林和黑龍江等六省市開(kāi)始推行。
2000年11月初，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于電力工業(yè)體制改革有關(guān)問(wèn)題的通知》（即69號(hào)文）“對(duì)已經(jīng)開(kāi)展的電力體制改革試點(diǎn)內(nèi)容作必要的調(diào)整”。該通知第一條明確指出，電力體制改革工作“由國(guó)家計(jì)委牽頭，會(huì)同國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等有關(guān)部門和單位組成的電力體制改革協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)”。電力體制改革總體方案由協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組制訂，報(bào)國(guó)務(wù)院審批。這表明改革的主導(dǎo)權(quán)已經(jīng)易位，國(guó)電系統(tǒng)自導(dǎo)自演的改革秀戛然而止。
2002年12月，國(guó)家電力公司被拆分為兩大電網(wǎng)公司和五大發(fā)電集團(tuán)；2003年，國(guó)家電監(jiān)會(huì)成立，開(kāi)始履行電力市場(chǎng)監(jiān)管者的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)“政監(jiān)分開(kāi)”。《電價(jià)改革方案》和《電力監(jiān)管條例》也相繼頒布。
然而，在行政干預(yù)下形成多個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體并不難，難的是對(duì)利益驅(qū)動(dòng)下的各個(gè)集團(tuán)進(jìn)行有效監(jiān)管。到目前為止，國(guó)際上還沒(méi)有形成公認(rèn)的“放之四海皆準(zhǔn)”的方案。2002年“五號(hào)文件”指出，電力體制改革的總體目標(biāo)是：打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，提高效率，降低成本，健全電價(jià)機(jī)制，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)電力發(fā)展，推進(jìn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開(kāi)、公平競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放有序、健康發(fā)展的電力市場(chǎng)體系。“五號(hào)文件”第三十一款對(duì)改革主導(dǎo)者作出明確規(guī)定：在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，成立由國(guó)家計(jì)委牽頭，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家電力公司、中組部、中央企業(yè)工委、中編辦、財(cái)政部、法制辦、體改辦，以及廣東省和擬成立的國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)等相關(guān)部門和單位組成的電力體制改革工作小組，具體負(fù)責(zé)電力體制改革實(shí)施工作。
幾經(jīng)沿革，目前，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)資委、財(cái)政部、稅務(wù)總局和審計(jì)署等部委都對(duì)電力企業(yè)擁有監(jiān)管權(quán)。
削鐵豈能無(wú)鋒？
“五號(hào)文件”的核心部分是縱橫雙向徹底拆分國(guó)家電力公司、重組國(guó)有發(fā)電企業(yè)和確立新的電價(jià)形成機(jī)制。其第二十四款對(duì)國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)包括制定電力市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則，監(jiān)管市場(chǎng)運(yùn)行，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)等主要職責(zé)作了明確規(guī)定，“按國(guó)家授權(quán)履行電力監(jiān)管職責(zé)”。但是方案在如何建立市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立后又如何運(yùn)作等方面并沒(méi)有給出一個(gè)明確的框架或原則。在隨后的改革進(jìn)程中，諸多阻滯改革的不確定性逐漸顯露出其消極作用。
2003年4月，電監(jiān)會(huì)重點(diǎn)就電力體制改革和建立監(jiān)管分支機(jī)構(gòu)問(wèn)題對(duì)十六省市進(jìn)行調(diào)研。結(jié)果表明，地方政府和地方電力公司一直對(duì)設(shè)立省級(jí)電力監(jiān)管分支愿望強(qiáng)烈。目前，國(guó)家電監(jiān)會(huì)已成立六大區(qū)域監(jiān)管局及11家城市電監(jiān)辦。有專家指出，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須有職有責(zé)有權(quán)，可以出臺(tái)一些改革政策，賦予它擁有一定范圍的電價(jià)審批權(quán)、建議權(quán)等。 在近日召開(kāi)的“電力市場(chǎng)化改革與電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力建設(shè)國(guó)際研討會(huì)”上，電力專家劉紀(jì)鵬也認(rèn)為，如果電監(jiān)會(huì)不具備對(duì)電力項(xiàng)目和電價(jià)的行政審批，將難以發(fā)揮作用。
事實(shí)上，無(wú)論是正在緊鑼密鼓進(jìn)行的“920”、“647”資產(chǎn)變現(xiàn)還是一波三折的大用戶直購(gòu)電，無(wú)論是1000千伏特高壓電網(wǎng)和500千伏區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)的協(xié)調(diào)問(wèn)題，還是輸配分開(kāi)與電價(jià)改革的時(shí)機(jī)選擇問(wèn)題，都是電力改革中難以回避的階段，都牽涉到重大利益的重置和分配。作為專職監(jiān)管部門，如果僅有“話語(yǔ)權(quán)”將很難妥善協(xié)調(diào)各利益主體的需求，使電力行業(yè)健康有序發(fā)展。
2005年，一份由電監(jiān)會(huì)和亞洲開(kāi)發(fā)銀行共同完成的關(guān)于《電價(jià)形成機(jī)制與電價(jià)監(jiān)管》的研究報(bào)告認(rèn)為，從改革方向看，電價(jià)審批權(quán)應(yīng)逐步賦予國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)。曾有專家建議，賦予電監(jiān)會(huì)如同證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)類似的定位和權(quán)力，是保證發(fā)揮監(jiān)管作用的基本條件。
2005年4月，中央編制辦公室下發(fā)了《關(guān)于明確發(fā)展改革委與電監(jiān)會(huì)有關(guān)職責(zé)分工的通知》，明確了發(fā)展改革委與電監(jiān)會(huì)在十三項(xiàng)電價(jià)監(jiān)管職責(zé)上的分工。但電監(jiān)會(huì)在電力企業(yè)準(zhǔn)入的審批權(quán)和價(jià)格監(jiān)管等最核心的監(jiān)管職權(quán)上缺席，使監(jiān)管職能的力度和權(quán)威性受到影響。
企業(yè)發(fā)展到一定階段，擴(kuò)張規(guī)模和最大限度地追逐利潤(rùn)是其內(nèi)在要求，無(wú)可厚非。為了避免惡性競(jìng)爭(zhēng)、實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，政府必須對(duì)其進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)管。而政企分開(kāi)后，政府管電職能有所削弱，為了公正地按市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作，就要求必須建立強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也才能確保電力改革各項(xiàng)工作的順利實(shí)施。美國(guó)的電力公司長(zhǎng)期以來(lái)一直是私營(yíng)企業(yè)，但在政府的強(qiáng)力監(jiān)管下，獨(dú)立發(fā)電廠乃至其他電網(wǎng)的發(fā)電企業(yè)都可以在同一電網(wǎng)內(nèi)公平競(jìng)爭(zhēng)，售電市場(chǎng)也全面開(kāi)放，消費(fèi)者最終獲益。英國(guó)政府對(duì)電力市場(chǎng)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，使消費(fèi)者得到越來(lái)越好的服務(wù)，并保留對(duì)電網(wǎng)公司重大決策的控制權(quán)以確保國(guó)家安全。法國(guó)目前仍保留國(guó)有電力公司壟斷的格局，但在本國(guó)政府和歐盟的監(jiān)管下，能有效限制利潤(rùn)水平，保護(hù)消費(fèi)者的利益。不難看出，電力改革成功與否并不完全取決于體制上的差異，一套強(qiáng)有力的監(jiān)管體制遠(yuǎn)勝于花里胡哨的“整容手術(shù)”。
2006年9月19日，中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理黃菊作出重要批示，要求“加強(qiáng)電力行業(yè)監(jiān)管，進(jìn)一步提高監(jiān)管水平，規(guī)范電力市場(chǎng)秩序，確保電力供應(yīng)安全可靠，促進(jìn)電力工業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。”而在國(guó)家電監(jiān)會(huì)制定的2006年及“十一五”電力改革8項(xiàng)核心內(nèi)容和重點(diǎn)任務(wù)中，下半年，國(guó)家電監(jiān)會(huì)將加大市場(chǎng)運(yùn)行監(jiān)管、輸電監(jiān)管、供電監(jiān)管、價(jià)格與財(cái)務(wù)監(jiān)管的工作。另外，還包括處理廠網(wǎng)分開(kāi)的遺留問(wèn)題、加快建設(shè)區(qū)域電力市場(chǎng)、深化農(nóng)村電力改革、電力法和配套法規(guī)修訂、電力企業(yè)重組、輸配電價(jià)改革、政府監(jiān)管體制和對(duì)電力行業(yè)規(guī)劃體制的完善等工作。
持續(xù)十年的電力體制改革自2003年后明顯放緩，嚴(yán)重的電力供應(yīng)短缺是主要因素之一；隨著今年新投機(jī)組將達(dá)到7500萬(wàn)千瓦，電力供應(yīng)環(huán)境將日趨寬松。無(wú)論從解決以往遺留問(wèn)題還是下一步深化改革的需要看，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力建設(shè)已不容遲滯。
